МИФ. Считается, что максимальная регламентация процесса освоения бюджетных средств может снизить коррупцию, а в идеале — даже сделать таковую невозможной. Поэтому законодатель вводит различные меры, которые призваны как можно больше ограничить возможности влияния чиновников на выбор исполнителей государственных заказов, и сводят их функции к чисто техническому обеспечению сопутствующих процедур. Тендеры, конкурсы, аукционы должны исключить коррупционные возможности чиновников и создать равные конкурентные условия для всех участников рынка. Это приведет к увеличению эффективности экономики, поскольку в полную силу будет действовать принцип свободной конкуренции и «невидимая рука рынка» сама по себе будет обеспечивать наиболее выгодные для государства условия выполнения необходимых задач.
Если ранее чиновник мог сам выбирать подрядчиков для выполнения той или иной работы и имел возможность диктовать им любые условия, устанавливать любые размеры откатов, то теперь, благодаря строгой регламентации данной процедуры, чиновник остается чисто технической фигурой, а претенденты соревнуются между собой, предлагая более низкие цены, более качественное выполнение, меньшие сроки и прочее.
Это очередная, довольно стройная, на первый взгляд, либеральная теория, как всегда, полностью оторванная от реальности, но притягательная своей универсальностью и мнимой простотой.
И, как обычно, эта теория изначально выстроена на абсолютно порочной логике, которая закладывает крайне опасную мину в фундамент государственного аппарата.
Если исходить из того, что любой чиновник — это злой человек с испорченной душой и потенциальный казнокрад, который работает исключительно для того, чтобы использовать любую возможность, которая позволит ему нажиться и не руководствуется более никакими задачами, то мы тем самым соглашаемся с тем, что иных мотиваций у человека в государственной системе просто не может быть, а все разговоры про честность, неподкупность, искреннее служение людям и прочее — это на самом деле только лицемерие и сказки для дурачков.
Таким образом, не только в среде чиновничества, но и у всего общества формируется циничная и крайне нелицеприятная картина мира, в которой любой человек — это потенциальный преступник и негодяй, которого может сдержать только страх наказания. Именно так считал итальянский мыслитель Никколо Макиавелли, политический консультант одной из самых зловещих фигур Средневековья Чезаре Борджиа, цинизм и жестокость которого стала нарицательной даже в те далеко не самые травоядные времена. Макиавеллизм хоть и стал одной из ведущих концепций в госуправлении, все же никогда не принимался в качестве официальной основы, на которой строилась государственная политика. Просто в силу того, что нельзя смиряться с такой циничной моралью и отказываться от мечты о построении более справедливого и гуманного общества. Но шут с ним, с идеальным обществом. В реальности такой подход в своем пределе предполагает «дурную бесконечность». Если чиновник изначально негодяй и его надо контролировать инструкцией, а за соблюдением инструкции должен кто-то следить, то есть другой чиновник, который тоже негодяй, то за ним должен быть третий чиновник, который контролирует второго и он тоже негодяй и нужен четвертый чиновник, который, если что, посадит третьего… И так далее. Если нет ни одного порядочного человека, то хоть законтролируйся и засажайся, система будет только увеличивать сама себя и воровать все больше и больше! В любом случае, где-то, пусть на самом верху, должен быть кто-то честный и порядочный, чтобы хотя бы контролировать и подбирать нижестоящих, а те, в свою очередь, действительно проконтролируют еще ниже стоящих. То есть, без хотя бы одного честного человека государство не сработает! А значит, государство все-таки держится на честности и добропорядочности! А значит, эти качества нужно предполагать и культивировать! Подробнее об этом последняя глава нашей книги. Пока же мы понимаем, что нельзя изначально предполагать порочность системы и всех людей в ней. Это их демотивирует и настраивает на неправильный лад.
Если исходить из того, что любой попавший на госслужбу человек изначально нечестен, демонстрировать ему недоверие и заведомо обкладывать его деятельность соответствующими ограничениями, он и будет таким. Это из категории самосбывающихся прогнозов. К любому государственном служащему именно так и будут относиться люди, даже если на службу попадет кристально честный идеалист.
Государственная служба должна строиться только на позитивном, должна стоять на благородных принципах. Даже если все общество погрязло в цинизме и пороке, декларироваться должны только светлые идеалы. Согласившись с тем, что все мы потенциальные воры, мы заранее исключаем возможность прихода во власть честных людей или считаем их заранее ворами. А ведь они призваны служить общему, то есть и нашему с вами благу. Как они будут это делать, если все общество их презирает? Если им стыдно посмотреть в глаза своим детям, над которыми их сверстники в школе смеются или издеваются за то, что их отец — чиновник?
Бюрократизация
Давайте представим себе такую ситуацию.
Война. Окопы. Планируется наступление. И вот командиром назначен современный менеджер, который выучил все про правильное распределение ресурсов, про ключевые показатели эффективности (КПЭ), тендеры и проч.
И вот он собирает бойцов и просит их всех подготовить «план боя» и «заявку на боеприпасы» с четким разъяснением где, когда и как боец собирается убить или обезвредить противника, с доказательством, что это будет сделано оптимально, без лишних трат патронов, с предполагаемой системой отчетности по итогам боя. Заявку удовлетворяют тому, кто указал меньше боеприпасов или больше потенциально пораженных или же дал оптимальную модель по соотношению цена-качество. Другим же или вообще не дают или просят переделать (оптимизировать) заявки или дают минимум. В ходе боя все должны придерживаться строгого регламента, потому что любое отклонение считается нарушением должностных обязанностей и чревато наказанием или судом. И наконец, после боя боец должен посчитать уничтоженных противников, посчитать оставшиеся патроны и отстрелянные гильзы и написать отчет. Если же отчет не совпал с первоначальной заявкой, то его тоже ждет наказание.
Абсурд? Так не бывает?
На войне да. Потому что все, кто практиковал бы подобное на войне, давно бы погибли. Но в государственной службе и в крупных корпорациях все именно так. И эти корпорации и государства тоже погибнут обязательно и уступят место тем, кто этот абсурд практикует в меньшей степени. Сейчас же не гибнут только потому, что все в той или иной степени заражены этим менеджментом и все одинаково неэффективны. Это как борьба безногого с безногим.
Да, в войсках тоже есть устав и существуют оценки эффективности, и даже бездумно боезапас никто не позволит тратить и все же до такого маразма не доходит.
Мне скажут, что война — это одно, а государственная служба или корпоративное управление — это другое. Конечно, на госслужбе тебя не убьет противник, но вообще-то геополитическая война разных государств ведется перманентно, между корпорациями существует жесточайшая конкуренция. Война — это просто доведенный до предела образец этой конкуренции, а принципы те же самые. Даже если представить, что какое-то государство всех победило, а какая-то корпорация стала абсолютным монополистом, то все равно — и в таком обществе энтропия, человеческий фактор и постоянные проблемы будут сыпаться, как из рога изобилия, и будут нуждаться в улаживании. Управлять людьми — это сложнее, чем пасти коров или убирать снег во время снегопада, только все уладил — жизнь тут же подкидывает проблемы. Бутерброд всегда падает маслом вниз. Все, что может быть понято неправильно, будет понято неправильно. Эти и другие законы управления много раз описаны.
Именно поэтому совершенно невозможна утопия идеально спланированной системы или утопия государства чиновников-винтиков, только исполняющих инструкции, а тем более — утопия государства, состоящего из роботов, управляемых искусственным интеллектом.
Но на примере установления тотального контроля над чиновниками, лишении их возможности принятия собственных решений и сведения их должностей к простому набору функций, мы видим, что эта бесчеловечная картина мира полностью победила любой гуманизм и диктует свою бесчеловечную логику всему государству и обществу. В этой логике идеальным устройством госаппарата было бы его окончательное расчеловечивание и замена всех чиновников компьютерами, которые, конечно, и честнее, и бескорыстнее. Добро пожаловать в мир кошмарных голливудских антиутопий, когда несовершенными людьми управляет совершенный искусственный разум, который в какой-то момент может даже решить, что человечество исправить нельзя и приступает к его уничтожению.
Конечно, это фантастика, но проблема не в том, что эта утопия когда-то реализуется, а в том, что ее навязчиво стремятся реализовать, навязывая обществу представление о государстве как о некой реальной или потенциальной машине. Все наши таксисты и парикмахеры уверены, что президенту стоит только приказать, как моментально все завертится и заработает, а если сейчас не работает, то это потому, что верхи не приказывают, а значит, они не хотят, а не хотят, потому что сами воруют. Да еще и получают огромные деньги в сравнении с таксистами, которые этим «слугам народа» платят налоги! По поводу сложности работы механизмов хорошо привести анекдот. Некий таксист возмущенно говорит хирургу-кардиологу: «Почему я чиню машину и получаю за это 20 тысяч рублей, а ты чинишь человека и получаешь за это 200 тысяч?». Хирург попросил водителя выйти и открыть капот, сам сел на его место и повернул ключ зажигания: «А теперь почини!».
Социальная система, состоящая из живых людей с их разными менталитетами, верованиями, национальностями, языками, бессознательным, воспитанием отличается от живого организма больше, чем живой организм отличается от мертвого механизма. Отсюда должны быть выше требования к квалификации чиновника и, естественно, гораздо более высокий уровень оплаты труда и социальных льгот. Если же считать, что чиновники бездушные тупые винтики и таковым может быть любой и непонятно, за что они там получают деньги — все равно они там все воруют, то с таким подходом государство можно только разрушить, но никак не сделать эффективным.
Что дает такой подход, когда вся деятельность чиновника жестко регламентирована и его личная инициатива сведена к нулю? Чиновник сейчас невероятно загружен разнообразными инструкциями, правилами, законодательными ограничениями. Ему приходится пахать сутками, только чтобы выполнить все необходимые требования. Он тратит на абсолютно ненужную бумажную работу львиную часть своего рабочего времени. Он вынужден согласовывать с юристами каждую букву в документах, чтобы просто соблюсти все законодательные формальности.
Эффект от всего этого нулевой, зато разрастается гораздо худшая аппаратная болезнь — бюрократизация, которая, безусловно, гораздо худшее зло, чем коррупция. Если коррупция делает работу государства менее эффективной, и то не обязательно, зачастую она, напротив, стимулирует систему, то бюрократизация работу просто парализует. Лечить коррупцию увеличением бюрократии — это все равно, что тушить пожар бензином.
Чиновник, деятельность которого тотально регламентирована, по сути, лишается своей субъектности. И не только потому, что ему в созданных условиях работы просто некогда проводить личные приемы граждан.
Он просто никак не может повлиять на процесс работы. Его профессиональный и жизненный опыт, понятия о справедливости и целесообразности тех или иных решений, представления об общественной пользе, желание сделать нечто хорошее для людей — все это остается за рамками его работы. Даже если он был настроен сделать нечто полезное, он просто не может это реализовать, потому что ему мешают бесконечные инструкции, которые регламентируют каждый мельчайший шаг в его деятельности. Мы изначально убиваем любые добрые намерения, не даем применить профессионализм и реализовать талант.
И это мы делаем в отношении честного и добросовестного чиновника. А что же с тем коррупционером, против которого и нагромождались все эти бюрократические препоны? Может, парализация инициативы и профессионализма честных и хороших чиновников — это хорошая плата за то, чтобы злые чиновники не смогли совершать зло?
Изначальный смысл всех этих инструкций и ограничений непонятен уже никому, даже тем, кто придумывает новые все более жесткие правила, усложняя и без того до предела забюрократизированную работу. Чиновники уже и не пытаются разобраться в предназначении всех тех бумаг, которые вынуждены оформлять. Нагромождение инструкций уже давно достигло абсурдного уровня, и ни о какой прозрачности и простоте в оформлении госзаказов, которые провозглашались при введении системы конкурсов, уже и речи не идет. Но вся эта безумная бюрократическая громадина, разобраться во всех аспектах которой не могут даже юристы, профессионально занимающиеся этой сферой, является также и очень удобным пространством для поиска различных дыр в законодательстве. Эти дыры дают возможность злоупотреблений, которые впоследствии гораздо проще скрыть во всем этом колоссальном и скучном документообороте. В мутной воде легче ловить рыбу. «Многочисленность законов в государстве есть то же, что большое число лекарей: признак болезни и бессилия», — писал Вольтер. Кто-то из античных классиков говорил то же самое: «Честным людям много законов не нужно». И надо культивировать честных людей в государстве, а не законы! У нас же совсем забыли о культивации честности, зато штампуют законы и инструкции в бесконечном количестве.
Лица, которые в первую очередь настроены как раз на воровство, являются первыми выгодоприобретателями от бюрократизации процесса распределения бюджетных средств. Несмотря на все попытки борьбы с этими людьми, они всегда найдут способы обойти все эти правила и добиться своего. И нам хорошо известны такие примеры. Всегда можно и составить конкурсную документацию таким образом, что победителем сможет стать только нужный подрядчик, можно и без особого труда исключить из конкурса неугодных конкурентов или сделать так, что они просто не смогут участвовать в нем, или не узнают о том, что таковой проводится.
Все эти законодательные нормы не работают против недобросовестных чиновников, зато они усложняют жизнь честным госслужащим. А казнокрадам они не только создают лучшие условия для воровства и возможность прятать свою деятельность в бесконечно сложной и запутанной процедуре, но и дают законодательные основания уходить от ответственности, поскольку лишая чиновников субъектности, мы перекладываем ответственность за принятые решения на бюрократические механизмы. Любой коррупционер может обставить свои махинации таким образом, что с точки зрения закона он будет абсолютно чист. Даже перед своим начальством он будет кивать на инструкции и правила, которыми он руководствовался, и это будет находить понимание, поскольку все согласны с абсурдностью этой системы.
В инструкциях и регламентах задыхается все живое, уничтожается вся иммунная система административной власти, все жизненные силы организма уходят на то, чтобы усваивать бюрократические «лекарства» от коррупции. Сам же вирус все время мутирует и продолжает существовать в измученном теле пациента, которое отравлено бесчисленными пилюлями, побочные эффекты которых гораздо вреднее, чем сама болезнь.
Газета «Ведомости» нашла экспертов, которые согласны с нашим мнением:
«Рост экономики тормозит борьба с коррупцией
К такому парадоксальному выводу пришли российские эксперты
Бурный рост госрегулирования, а затем попытка заставить чиновников соблюдать все, часто противоречащие друг другу, инструкции привели к остановке экономики. Об этой связи стимулов государственного управления и экономического роста рассказал директор Института анализа предприятий и рынков ВШЭ Андрей Яковлев на конференции Ассоциации независимых центров экономического анализа, пишут «Ведомости». Любое ведомство стремится получить как можно больше ресурсов и влияния, способ достичь этого — расширение регулирования. Возможности бюрократов ограничиваются противодействием бизнеса и граждан — через давление на политиков. Но в России резкое ограничение политической конкуренции привело к бурному развитию конкуренции бюрократической. По оценкам Минэкономразвития, приводит цифры Яковлев, в 2003-2013 гг. принято свыше 180 000 нормативно-правовых актов — т. е. примерно по 50 в день, включая выходные и праздники: «Возникла система избыточного и часто противоречивого регулирования, и экономические агенты, предпринимая что-либо, почти гарантированно что-то нарушают». В таких условиях коррупция служила способом смягчить издержки избыточного регулирования и, как ни парадоксально, способствовала поддержанию экономической активности. Так, проведенное в 2011-2012 гг. ЕБРР, Всемирным банком и ЦЭФИР исследование деловой среды (BEEPS) в 37 российских регионах показало, что в большинстве из них предприниматели рассматривают коррупцию не как проблему, а как способ решить проблему. Коррупция, компенсируя низкое качество госуправления, может еще больше его снизить, предупреждали исследователи. Но до кризиса 2008-2009 гг. на фоне сверхдоходов от нефти и быстрого экономического роста коррупция не воспринималась как реальная политическая проблема, напоминает Яковлев: кризис показал, что денег гораздо меньше, чем думали, а воруют много. Бороться решили, как обычно, административными методами: расширить полномочия контрольных органов (Счетной палаты, прокуратуры, ФСБ), снизить административные барьеры для бизнеса через дорожные карты. Выросло число уголовных дел против чиновников, а президент Владимир Путин на коллегии ФСБ в апреле 2014 г. назвал борьбу с коррупцией в числе трех приоритетов деятельности службы. Но сама система избыточного и противоречивого регулирования осталась неизменной, и усиление борьбы с коррупцией привело еще к одному парадоксальному результату. Экономический рост зависит от действий экономических агентов, их поведение — от экономической политики и практики регулирования, которые, в свою очередь, зависят от стимулов в системе госуправления. В любом госаппарате условно можно выделить три типа чиновников, руководствующихся тремя типами стимулов, говорит Яковлев: для «активных добросовестных» это продвижение по службе; для «активных коррумпированных» — «монетизация» своей должности; пассивное большинство готово быть простыми исполнителями в обмен на социальные гарантии. «Эффективность госаппарата критически зависит от доли первой группы чиновников, а эта доля — от системы стимулов, поддерживающих активность этой группы», — считает Яковлев. Но в условиях избыточного госрегулирования любая инициатива сопряжена с нарушением тех или иных правил, а выбранный способ борьбы с коррупцией ужесточает контроль за соблюдением формальных правил. Риски проявления инициативы растут, а значит, должна расти их компенсация. Активные коррумпированные либо повышают размер взятки, либо пополняют ряды безынициативных. Согласно BEEPS, если в 2008 г. каждое пятое действие с госорганами завершалось взяткой, то в 2011 г. — каждое 12-е, но доля взяток в годовом обороте платящих их компаний выросла в 1,6 раза; доля плативших откаты за госзаказ сократилась почти вдвое, но сумма откатов выросла в 1,4 раза. Компенсация же для активных добросовестных — карьерный рост — зависит не от них и от борьбы с коррупцией никак не меняется. Более того, как показало исследование ВШЭ, в наибольшей степени на распределение финансовых трансфертов из центра в регионы влияет процент голосов, отданных в регионе за «Единую Россию». «Если у китайских функционеров экономический рост — один из критериев оценки их деятельности, то у нас система ориентирует чиновников на обеспечение стабильности», — рассуждает Яковлев. В то же время, например, деятельность ФНС оценивается по объему не штрафов и проверок, а собранных налогов: у налоговиков есть стимул оптимизировать свои контрольные функции и учитывать интересы налогоплательщиков. Результат — опросы предприятий показали улучшение налогового администрирования даже в кризис. Но это редкий пример. Борьба же с коррупцией в итоге ведет к тому, что инициативные добросовестные чиновники пополняют когорту молчаливых исполнителей регламентов и инструкций. Возник эффект итальянской забастовки. Это стало причиной резкого падения темпов роста ВВП в 2013 г., считает Яковлев. При отсутствии каких-либо макроэкономических шоков рост замедлился с 3,4 до 1,3%, хотя еще в начале 2013 г. и официальные прогнозы, и прогнозы аналитиков исходили из роста в 3,4-3,6%. Можно сказать, что борьба с коррупцией привела к торможению экономики, резюмирует Яковлев: «Просто то, как с коррупцией борются, бьет не только по ней, но убивает и любую активность». Борьба с коррупцией нужна, но иногда палку перегибают: чиновникам лучше ничего не делать и на любое обращение отвечать отказом. Никаких реформ не то что не получится — их бессмысленно проводить, пока не изменена система госуправления, считает бывший высокопоставленный чиновник. «С дорожными картами мы становимся заложниками процесса. Мы измеряем результат вещами, которые не так важны для бизнеса, и закрываем глаза на серьезные проблемы. Оправдываем себя, а в итоге убиваем предпринимательскую инициативу», — сказал «Ведомостям» бывший замминистра экономики Сергей Беляков.
Цели часто хорошие, но выбранные инструменты им не соответствуют и порой даже противоречат, считает Наталья Волчкова из ЦЭФИР, слова которой цитируют «Ведомости». Такое расхождение — следствие отсутствия политической конкуренции, согласна она: плохой результат никак не влияет на дальнейшее движение по тому же пути, поскольку у политической системы нет обратной связи. Ее возникновению может способствовать дефицит бюджетных ресурсов, полагает Волчкова, но только после того, как будут исчерпаны возможности повышения налогов: «При падении доходов госсектора возникает спрос на эффективную политику».[1]
Чем такая бюрократизация оборачивается на практике
Для наглядности приведем пример того, что происходит, когда в каком-нибудь регионе губернатором становится популист, сторонник модных подходов к борьбе с коррупцией, который лихо начинает внедрять новые правила и ограничения.
Допустим, раньше за строительство отвечал некий престарелый вице-губернатор, который работал по старинке. Это был уважаемый в элитах человек, который за полтора десятка лет работы в отрасли создал себе высокую профессиональную репутацию, досконально изучил весь рынок, знает все строительные организации, представленные в регионе, имеет представления о плюсах и минусах каждой из них. У кого-то лучше рабочие, у кого-то лучше техника, кому-то лучше поручить типовые работы, а кому-то можно доверить строительство чего-нибудь нового, чего еще никогда создавать не приходилось. Личные цели такого чиновника, обычные для человека этого круга — обеспечить себе респектабельное существование, соответствующее общему уровню запросов элиты в этом субъекте федерации. Загородный дом с баней, автомобиль люксового уровня, шуба и колье для жены, образование и жилье для детей и т.п. Ему не нужно и особенно выделяться и привлекать внимание роскошью, он заинтересован в том, чтобы его жизнь примерно такой и оставалась. Годам к шестидесяти он накопит достаточное состояние, получит орден «За заслуги перед Отечеством», потом постепенно либо отойдет от дел, либо перейдет на менее трудозатратную работу.
Вот перед ним возникла масштабная дорогостоящая задача — предположим, необходимо построить мост. Тогда вице-губернатор выбирает надежную и проверенную строительную фирму, которая способна обеспечить выполнение работы надлежащего качества, так, чтобы ему не пришлось потом отвечать за недостатки. А ответственность может быть самая серьезная — вплоть до уголовной, что, как опытный человек, он, конечно, учитывает. Ему не нужно садиться в тюрьму, ставить крест на своей карьере и приводить к краху свою семью. Поэтому он не будет жадничать и просить откат больше чем 10-20%, главное, чтобы качество моста не пострадало. Возможно, он даже сам найдет дополнительные способы увеличить смету проекта за счет привлечения частных инвестиций или обеспечения государственных субсидий, которые покроют его откат и не повлияют на первоначальную смету проекта. Получив деньги, он потратит их здесь же, оставит в экономике страны, даст заработать многим другим людям. Нехорошо? Не очень хорошо. Народу не нравится загородный дом, не нравится, что подрядчик выбирается каждый раз почти один и тот же, нет конкуренции и т.п.
Но вот губернатором стал популист, провозгласил нулевую терпимость к коррупции и назначил нового молодого и неопытного вице-губернатора по вопросам строительства. В регионе резко обострилась борьба с коррупцией, все госзаказы теперь проводятся через тендеры, конкурсы, аукционы. Новый вице-губернатор, получив задание строить мост, объявляет конкурс. Предположим, что мудрая поговорка «старые хотя бы наворовались, а новые придут и воровать будут в два раза больше» в данном случае не действует. И новый вице-губернатор не делает фиктивный конкурс под своих новых друзей с 30-процентным уже откатом, а все делает совершенно честно, как положено. Все делается демонстративно честно, условия для всех равные, все требования закона соблюдены. Побеждает некая новая фирма, которая обещает наиболее выгодные для заказчика условия, например, выставляет гораздо меньшую сумму, чем все другие участники конкурса. Но это — явно фирма-однодневка, которая никогда не занималась строительством, не обладает ни техникой, ни штатом профессиональных рабочих, ни квалифицированными архитекторами и иными специалистами. У регионального руководства возникают серьезные опасения за судьбу проекта. Дальше ситуация может пойти по двум сценариям.
Сценарий 1. Власть, понимая, что подрядчик крайне сомнительный и ненадежный, а результаты его работы будут непредсказуемыми, отменяет итоги конкурса. А сама фирма вносится в тот или иной профильный реестр недобросовестных организаций Федеральной антимонопольной службы, чтобы в дальнейшем она не имела возможности участвовать в конкурсе, а подряд на строительство моста выиграл более надежный исполнитель. Чтобы все это осуществить, необходим хотя бы формальный повод, который даст возможность придраться к неблагонадежной организации. Найти такой не так уж легко, в случае неудачи могут возникнуть долгие и неприятные для репутации регионального руководства судебные процессы.
Но даже если все получилось, и подозрительный подрядчик был удален, все это заняло немало времени. Ведь пока аннулировали старый конкурс и готовили документацию для нового, а объявлять о нем надо за месяцы, прошло время. Все это время работы по строительству не велись. Возможно, даже был упущен сезон и ждать предстоит до следующего года. Полгода прошло, а деньги не были освоены. И если это средства федерального бюджета, они могут легко быть забраны у региона и перераспределены туда, где в них больше необходимости. И в этом году даже предварительные работы по строительству не будут начаты, а если и будут, то с огромным многомесячным опозданием.
Сценарий 2. Власть решает оставить все как есть и не отстраняет неблагонадежного подрядчика. Руководство этой фирмы-однодневки прекрасно отдает себе отчет, что не справится со строительством и нанимает другую строительную организацию на субподряд. Допустим, строительство моста было оценено в 100 млн. руб. Чтобы победить в конкурсе, фирма-однодневка снизила стоимость работ до 80 млн. рублей, что уже, скорее всего, отразится на качестве и какие-либо поставленные условия не будут соблюдены. А субподрядчику ставится условие построить мост за 50 млн. руб. И субподрядчик вынужден согласиться. Своих подрядов нет, техника простаивает, рабочим нужно платить, деваться некуда.
В результате хозяева фирмы-однодневки, которые не являются специалистами ни в чем, кроме подготовки тендерных предложений, получают свои 30 млн. рублей, которые они максимально быстро выводят из России, поскольку опасаются, что их каким-нибудь способом вынудят эти деньги вернуть. Таким образом, деньги уходят из нашей экономики навсегда. А мост строится с нарушением всех возможных норм за полцены от необходимой сметы. Мост или не будет построен, или вскоре обрушится, или потребует ремонта и привлечения дополнительных средств для укрепления. А может быть, так и не будет введен в эксплуатацию и будет постепенно разрушаться на глазах населения всего региона. На строительство нового моста никто денег не выделит теперь очень долгое время.
Итог: неосвоенные деньги, нет моста, ущерб народному хозяйству, неэффективность всей экономики региона или города, ведь мост был нужен как раз, чтобы поднять эффективность. Неэффективность экономики — это меньшая налогооблагаемая база — меньше налогов в бюджет — меньше зарплата врачей и учителей. Вот итог. Стоит ли это того, чтобы какой-то старый вице-губернатор остался без коттеджа? Да, у нас много людей, живущих по принципу: «Пусть у меня корова сдохнет, но чтоб у соседа две». Но тут даже не этот принцип реализуется, коровы просто болеют и дохнут у всех. Впрочем, о том, что дурак хуже вора, мы выше неоднократно писали.
Госзакупки
Вторая составляющая в повсеместной регламентации процесса расходования бюджетных средств — это внедренная система госзакупок. Здесь бюрократическое безумие выглядит еще более заметно. И абсурдность установившихся процедур вызывает открытое возмущение вовлеченных в эту сферу лиц на самом высоком уровне.
Здесь стоит вспомнить характерный скандал, когда руководитель «Сбербанка» (в прошлом — сам бывший на министерском посту) Герман Греф выступил с критикой в адрес Правительства РФ по поводу существующей системы госзакупок. Суть его претензий состояла в том, что до мельчайших подробностей регламентированная процедура госзакупок крайне отрицательно сказывается на работе «Сбербанка». Для чего самый крупный банк, находившийся в государственной собственности, был учрежден как акционерное общество? — Чтобы повысить его эффективность с коммерческой точки зрения и дать ему возможность на равных конкурировать с частными банками! Но как можно обеспечить такую конкуренцию, когда на «Сбербанк» распространяется весь комплекс бюрократических регламентаций по госзакупкам, как на госструктуры и бюджетные деньги? Если руководителю частного банка необходимо закупить, например, канцтовары, ему нужно просто дать соответствующую команду и все необходимое для этого будет оформлено и закуплено в тот же день. Для того чтобы закупить простые канцтовары в «Сбербанке», необходимо соблюсти все законодательные процедуры по госзакупкам и этот процесс займет несколько месяцев. Над этим оформлением будет трудиться целый отдел сотрудников, будет потрачено огромное количество рабочего времени. И это только канцтовары, в остальном происходит такой же абсурд. Будет снижена эффективность работы, как конкурировать в таких условиях с частными банками?
Для того, чтобы более наглядно показать всю вопиющую глупость системы госзакупок, возьмем заведомо абсурдный пример.
Представим себе некоего либерального министра в экономическом блоке правительства, который придумал новую реформу, которая призвана повысить эффективность бизнеса в России. Логика его такова:
— У нас в стране действует множество фирм и фирмочек, которые вступают друг с другом в деловые отношения. Что-то друг другу продают, что-то покупают. Они покупают друг у друга различные товары и услуги, определяя цены по договоренности между собой, по старинке. Кто-то кому-то что-то первый предложил, кто-то увидел навязчивую рекламу, а у кого-то вообще менеджеры помимо воли акционеров сговорились с поставщиками и тоже за откаты лоббируют того или иного партнера. Все это — несовершенный рынок. Мало ли где в России есть поставщики с гораздо более качественной и дешевой продукцией, а покупатель о них не знает! А ведь купив дешевле, он бы и на свою продукцию снизил цены, стал бы конкурентоспособней, да и потребитель остался бы в выигрыше! Кроме того, до конечного продукта в условиях такого хаоса и непрозрачности создаются цепочки посредников, цены на конечную продукцию вырастают, что уменьшает эффективность и динамичность развития экономики и отражается на карманах населения! Ведь гораздо лучше, если бы любой покупатель чего бы то ни было покупал то, что ему нужно напрямую! Без посредников! А для этого ему нужна вся информация о том, кто что готов поставить и за сколько! Давайте наведем порядок в этой сфере, обяжем бизнесменов все свои закупки осуществлять только через одинаковые для всех процедуры. Пусть размещают свои заказы на специальных порталах, открыто уведомляют об этом всех заинтересованных лиц и пусть поставщики честно конкурируют между собой. Кто предложит лучше цену и качество, тот и победит, а не так как сейчас — случайным образом! Это приведет к существенному падению цен и повышению конкуренции, на рынок будут выходить новые участники, монополизм во всех сферах будет побежден, экономика будет эффективнее, выиграет потребитель. Невидимая рука рынка Адама Смита в действии!
И, допустим, такая система действительно вводится и становится обязательной для всех предпринимателей.
Посмотрим, как это произойдет в теории с конкретным предпринимателем.
Допустим, некий предприниматель производит мебель. Ему необходимо закупить фурнитуру. Раньше он шел на ближайший рынок и, особо не задумываясь, покупал то, что ему было нужно, или пользовался уже наработанными контактами с поставщиками. Теперь закон его обязывает провести конкурс. Сначала он должен правильно подготовить конкурсную документацию с соблюдением всех законодательных требований. Затем за месяц до проведения конкурса разместить информацию об этом на сайте. После этого определить исполнителя, проверить качество и сроки, получить поставки и отчет этого исполнителя о выполненной работе. После чего необходимо официально закрыть конкурс и отчитаться об этом в установленной форме.
В теории это должно привести к тому, что мебельщик получит наиболее качественную фурнитуру по наименьшим ценам. Возможно, она поступит не с соседнего рынка, где цены, оказывается, выше, а из отдаленных районов страны, приедет из Калининграда или Владивостока, и при этом окажется качественнее и дешевле, чем та фурнитура, что он покупал ранее. Таким образом, будет стимулироваться конкуренция по всей стране, предложение станет в разы разнообразней, а посредников станет гораздо меньше. Производство мебели будет дешевле, значит, будут снижены цены на конечный продукт для потребителя. И мебель станет более конкурентоспособной на рынке. В конечном счете, все это приведет к тому, что экономика страны станет значительно эффективней.
Это все красиво в теории, но что будет на самом деле?
Во-первых, в реальности почти все предприниматели как покупали у своих поставщиков, с которыми работали годами, так и будут покупать — просто потому, что это налаженный бизнес, так сложилось и так удобно, кроме того, наработано доверие к партнерам. А все эти конкурсы, которые на нашу голову придумало проклятое правительство, будут просто фальсифицироваться... Но поскольку закон будет требовать конкурсов, то проводиться все эти сделки теперь будут таким образом. Для того чтобы все оформить в соответствии с новыми нормами, каждый бизнесмен будет вынужден завести специальный отдел, который будет заниматься оформлением этих сделок. Но это означает дополнительные вложения, заработные платы, рабочие места, соцпакет для новых сотрудников. В результате стоимость продукции сильно вырастет, потому что затраты на зарплату всей этой бюрократической канцелярии войдут в стоимость конечного продукта! Итог — понижение эффективности экономики и производительности труда, потому что возникает куча людей, занятых бесполезным делом!
Во-вторых, поскольку такими фальсификациями и «симуляцией рынка» будут заниматься абсолютно все, то все станут преступниками! Значит, в любой момент к любому предпринимателю сможет нагрянуть проверка и гарантировано найти нарушения. Силовики получат новую возможность «кошмарить бизнес», и обязательно ею воспользуются, им же тоже нужно план выполнять по нарушениям и посадкам, а на эффективность экономики им плевать. Да и к тому же коррупция среди силовиков сильно вырастет. Сейчас для того, чтобы рейдарнуть какого-то бизнесмена, им надо искать нарушения, но сейчас многие работают в белую, без особых нарушений и найти таковые не шибко умным силовикам не так уж легко, а вот тут возникнет гигантская кормовая база для коррупционеров, потому что нарушителем будет каждый!
Как и было сказано выше, введение таких законодательных мер — это предельно абсурдный, фантастический и невероятный сюжет. Но именно такая абсурдная практика госзакупок сейчас установилась в госсекторе и госкомпаниях. Государство само себе насыпало песка в двигатель. И все это — ради рыночных догм, борьбы с коррупцией, прозрачности и в угоду толпе, которая пересказывает друг другу мифы о чудовищных откатах при госзакупках!
Другие примеры законодательного абсурда
Инвестиционные контракты ФГУПов. И примеров такого рода — когда костер тушат бензином, когда ради того, чтобы исключить злоупотребления, которые (не приведи Господь!) могут допустить проклятые чиновники-коррупционеры, приносятся любые жертвы, и реформаторы не беспокоятся о цене своих нововведений — огромное количество.
Вот, например, кричащая история с ФГУПами (ФГУП — Федеральное государственное унитарное предприятие). В управлении таких предприятий находится некая государственная собственность. Зачастую эта собственность досталась в наследство от СССР и не приватизирована. Ну, например, в каком-то регионе под местным Минсельхозом находится какой-нибудь бывший молочный совхоз. Пастбища давно заросли, стадо вырезано еще в 90-е на мясо, от молокозавода и ферм остались остовы, все остальное народ растащил на кирпичи и металлолом. Молоко давно на рынок доставляют транснациональные корпорации и финансово-промышленные группы типа «Данона» и «Вимм-Биль-Данна», и молоко это дешевле, и ритейлерам с крупными поставщиками тоже сотрудничать удобнее. Возродить совхоз по профилю не представляется возможным, приватизировать за бесценок — жалко. А вся эта инфраструктура требует платить коммуналку, зарплату оставшемуся персоналу, типа бухгалтеров, сторожей и т.п.
Допустим, что какой-нибудь участок территории, заросший бурьяном, или сооружение приглянулись инвестору. На окраине населенного пункта подведены коммуникации, близко транспорт. И он решил построить на месте бывшей фермы, например, многоквартирный дом. Руководству ФГУП он предлагает совместный контракт, а заодно и взятку. Строится дом, строители получают работу, платятся налоги, жилье продается на рынке. ФГУП решает свои проблемы с долгами… Так было раньше.
Но сейчас, чтобы ужасные и страшные руководители ФГУПов взяток не брали, такую возможность вообще отменили. Не тендеры ввели или конкурсы, а вообще закрыли эту возможность.
Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2008 г. №234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности».
Вступает в силу: 4 апреля 2008 г. продлено до 2021 г.
1. Установить для федеральных органов исполнительной власти запрет на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности. При этом указанные участки должны быть: а) предоставлены федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям наук и созданным такими академиями организациям, либо не предоставлены гражданам или юридическим лицам; б) расположены в границах населенных пунктов либо в пределах: 30 километров от границ населенных пунктов с численностью населения более 1 млн. человек; 15 километров от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тыс. человек до 1 млн. человек; 5 километров от границ населенных пунктов с численностью населения до 100 тыс. человек.
2. Установить запрет на проведение аукционов по привлечению инвестиций в отношении земельных участков, указанных в пункте 1 настоящего постановления, и объектов недвижимого имущества, расположенных на этих земельных участках.
3. Установить для федеральных органов исполнительной власти запрет на согласование сделок, связанных с распоряжением недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности, закрепленным за федеральными государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения…»[2].
Борцы с коррупцией довольны! Лазейку закрыли! А то, что при этом ветшает имущество, не используется земля, коммуникации, актив становится пассивом и висит камнем на шее государства — это никого не волнует. Законодатель решил разрубить этот гордиев узел и покончить с проблемой одним ударом, попросту запретив ФГУПам инвестиционные контракты. И не важно, что несопоставимо большая часть такого рода сделок была абсолютно добросовестной. Неважно, что были пресечены многочисленные возможности наладить успешную коммерческую деятельность. Не важно, что государственное имущество теперь не будет использоваться, и вместо прибыли будет приносить убытки. Рабочие места, налоги, самоокупаемость ФГУПов, все это тоже совершенно не важно. Зато проклятым коррупционерам отсекли возможность украсть. Очередная великая победа над коррупцией.
Бюрократия в сфере науки и образования. Пример смертоносности бюрократии из совсем другой сферы. Несколько лет назад представители либеральной оппозиции, разочарованные постоянными политическими неудачами, начали активно искать новые форматы дискредитации различных государственных деятелей. Таким образом, по их мнению, должна быть дискредитирована вся система власти и повышен градус недовольства и протеста среди населения. Помимо прямых антикоррупционных разоблачений в адрес чиновников, реальных и выдуманных, было придумано новое направление удара — разоблачение нечестно полученных ученых степеней, фальсифицированных диссертаций и проч.
Действительно, в среде чиновников, особенно в нулевые годы, стало модно щеголять своими научными статусами, писать на визитках свои ученые степени и выступать в тех или иных аудиториях в качестве ученых, а не чиновников. Многие при этом вполне честно заслужили свои регалии и становились объектами зависти для своих коллег, которые не имели ни времени, ни достаточной образованности, чтобы тоже стать кандидатами, докторами и академиками. В какой-то момент началась повальная скупка ученых степеней политиками и высокопоставленными чиновниками. Некоторые ученые советы поставили этот процесс на поток и члены этих советов с удовольствием начали зарабатывать на амбициях политических нуворишей.
Через некоторое время деятели оппозиции, нащупав это уязвимое место, начали систематическую деятельность по разоблачению липовых ученых и тех ученых советов, где торговали диссертациями и степенями.
На самом деле ничего особенно страшного в этом не было, ряд политиков попал в крайне неловкие и комичные ситуации, в которых они сами и были виноваты. Ущерб государству был нулевой, а члены ученых советов и аспиранты, подрабатывающие написанием липовых диссертаций, получали дополнительные деньги, что очень хорошо, учитывая их низкие зарплаты. Богач за красивую бумажку со статусом дал деньги бедному ученому, который, возможно, потом продвинет как-то вперед науку. Сам же богач ущерба науке не наносил, так как, собственно, в науку никогда и не лез. На сегодняшний день волна таких разоблачений оказалась уже практически исчерпанной, а изредка возникающие скандалы привлекают все меньше внимания. Да и мода на ученость прошла. Сейчас ни одному здравомыслящему госслужащему или политику уже и в голову не придет покупать себе статус доктора наук.
Однако, что называется, «до жирафа дошло» и проблемой, в конце концов, озаботилось государство. Ведь оно же должно отвечать на запрос общества! То, что это был не запрос общества (обществу было наплевать, кто кандидат, а кто доктор), а запрос антигосударственной оппозиции, никого уже не волновало. Корень этой страшной угрозы был найден, конечно, в коррупции. На этот раз коррупция была обнаружена в ученых советах, члены которых совершали такие чудовищные злодеяния, как торговля степенями!
Было принято решение осуществить строгую проверку всех ученых советов на предмет соблюдения ими всех установленных формальностей, а их деятельность приостановлена. К ученым советам, да и к самим защитам предъявили повышенные бюрократические требования! И стали искать несоответствия этим новым требованиям.
Оказалось, самое распространенное несоответствие — это отсутствие в составе ученого совета необходимого количества ученых со степенями докторов наук, обладающих определенным количеством научных публикаций. Кроме того, нужно было убрать те советы, в которых в год проходит недостаточное количество защит. Все не соответствующие таковым требованиям советы подлежат безжалостному упразднению. К чему это привело? Действительно ученых советов резко поубавилось. За счет провинциальных ВУЗов, которые просто не могли собрать достаточного количества маститых ученых, отвечающих всем параметрам, и не смогли набрать нужное количество диссертантов в год. Беда только в том, что как раз именно эти ученые советы были в минимальной степени задействованы в производстве липовых научных степеней. На поток защиту фальшивых диссертаций поставили ученые советы при ВУЗах самых крупных городов, у которых с титулованными докторами как раз никаких проблем не было. В результате самые коррумпированные ученые советы все эти репрессии обошли стороной, а пострадали самые невинные и так с трудом существующие региональные ВУЗы.
Допустим теперь, что где-то в провинции существует новый Ломоносов, некий гений, который закончил местный вуз и который реально совершает научное открытие. Защищаться в Москве, вставать в очередь? Да на одни поездки в Москву нужны деньги, а он, как преподаватель и не защитившийся, неостепенненый ученый и так живет от зарплаты до зарплаты. За степень-то еще надбавки нет! Замкнутый круг. Он бегает на подработки, занимается репетиторством, времени писать диссертацию просто нет. Но даже если он находит это время, он не может найти его на огромное количество бюрократических формальностей, связанных с защитой. Диссертация откладывается, возникает семья и дети и тут уж вообще не до защит, а жена требует найти более оплачиваемую работу… Сколько времени пройдет, чтобы такой молодой талант был потерян для науки навсегда и какой ущерб от этого государству? Зато тот, у кого порядок с деньгами, найдет способы нанять людей, которые помогут ему обойти и бюрократические процедуры, если уж у него целью будет обязательно иметь корочку кандидата или доктора.
Можно отдельно написать книгу и про бюрократию в системе образования и высшей школы. Публикаций и стонов преподавателей на эту тему полный интернет. Суть сводится к тому, что из-за огромного количества всяких методичек, инструкций и написания постоянных планов и отчетов преподавателям и школ, и вузов уже некогда не только заниматься наукой, но и собственно преподавательской деятельностью! Естественно, страдает и наука, и качество преподавания. И как только советская система образования, которая прекрасно работала и была одна из лучших в мире, функционировала без гор всяких планов, программ и отчетов, которые пишут современные преподаватели?! А ведь все эти реформы образования тоже начались из-за того, что было объявлено о тотальной коррумпированности наших учителей и преподавателей, которые делают «поступления по блату» и ставят «липовые зачеты». Один из авторов этой книги имеет прямое отношение к системе высшего образования и науке, и может засвидетельствовать, что проблема коррупции в сфере образования была тысячекратно преувеличена. Благодаря бюрократизации науки и высшего образования из этой сферы уходят или уезжают на Запад самые талантливые кадры, потому что именно талантам претит бюрократия больше всего. Они шли в науку не для того, чтобы писать отчеты. А ведь на всех ушедших и уехавших на Запад государство потратило деньги на обучение, а теперь они приносят пользу западным экономикам и государствам.
А схема вредительства опять та же самая: сначала крики оппозиции о коррумпированности, потом ропот глупого общественного мнения — и, наконец, реакция политиков и государства в виде бюрократизации!
***
Куда ни глянь, везде идет процесс регламентации, везде насаждается бюрократия, которая якобы должна одолеть коррупцию. Чиновников заставляют заниматься сизифовым трудом, тащить камень в гору и смотреть, как он снова катится вниз. Везде, где внезапно обостряется антикоррупционный психоз у руководства и оно начинает насаждать борьбу с коррупцией такого рода, непременно резко снижается эффективность работы, бюрократия подчиняет своей логике и парализует всю систему. Конкурсы, аукционы, тендеры плодят бессмысленную ненужную работу, занимают время, вынуждают набирать целые отделы людей, которые ничего не производят, а только правильно оформляют бумажки. Это ничем не способствует снижению воровства, наоборот, создает новые возможности и лазейки, скрывает за горой бумажек реальные схемы вывода денег и дает формальные основания нечестным чиновникам оставаться чистыми перед законом. Из-за всей сопутствующей системе конкурсов и госзакупок бюрократизации появились новые виды узаконенного мошенничества, жулики научились мастерски выигрывать конкурсы, использовать юридические казусы в судах, что позволяет арестовывать имущество, банкротить предприятия, вводить своих вороватых внешних управляющих и проч., проч., проч. Чем больше законов, тем лучше живут юристы, только вот остальному обществу от этого несладко.
Но самая главная проблема России – это, конечно, коррупция и ради священной борьбы с ней можно еще и не такое устроить. Ведь, как известно, лучшее средство от головной боли — это гильотина!